En la ciudad de Buenos Aires no se pueden incinerar residuos

Una ley autorizó la quema de basura, pero ahora una jueza suspendió la medida. En la práctica no se pueden incinerar residuos.

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La jueza ordenó aplicar el Principio Precautorio contenido en la Ley General del Ambiente. Según esta norma:

“Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”.

La jueza pidió producir los informes de impacto ambiental antes de autorizar tecnologías que como la termovalorización de residuos, puedan implicar daños ambientales.

En el análisis de las plantas termovalorizadoras, la sentencia indicó que «tampoco surgen detalles de cuántas serán las plantas incineradoras que se instalarán, y dónde; tampoco se establece la capacidad de termovalorización de esta planta, ni a qué partidas presupuestarias se van a imputar los gastos que demanden la construcción de estas plantas, como para conocer efectivamente si se podrán alcanzar las metas fijadas en la Ley cuestionada».

A pedido de distintas cooperativas de reciclado, se planetó un amparo para invalidar en la ciudad la combustión de residuos sólidos urbanos con recuperación de energía (termovalorización).

En segundo lugar, compete precisar si la citada Ley 5966 cuyo
art. 3 autoriza la termovalorización de residuos, contraviene la prohibición de
“combustión de residuos con recuperación de energía por no constituir un
método de reciclaje” dispuesto como presupuesto mínimo en la Ley Nacional
25916 de Gestión Integral de Residuos Domiciliarios.
Y entonces cabe determinar si la Ley 5966 no trae aparejada la
violación del Principio de Progresividad y el Principio de No Regresión aplicable
en la protección del derecho a un ambiente sano y equilibrado y del derecho a
la salud reconocidos en la Ley 25675 y en los Tratados Internacionales de
Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (art. 2.1.), la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos (art. 26) y su Protocolo Adicional el protocolo de San Salvador.

Sobre esto último el Papa Francisco reflexiona respecto de lo se
deja a la generaciones futuras en materia ambiental:
“¿Qué tipo de mundo queremos dejar a quienes nos sucedan, a los niños que
están creciendo? Esta pregunta no afecta sólo al ambiente de manera aislada,
porque no se puede plantear la cuestión de modo fragmentario. (…) Por eso, ya
no basta decir que debemos preocuparnos por las futuras generaciones. Se
requiere advertir que lo que está en juego es nuestra propia dignidad. Somos
nosotros los primeros interesados en dejar un planeta habitable para la
humanidad que nos sucederá. Es un drama para nosotros mismos, porque esto
pone en crisis el sentido del propio paso por esta tierra.” (Papa Francisco, (2015)
Enciclica Laudato Si, Pag. 123-124
http://w2.vatican.va/content/francesco/es/encyclicals/documents/papa-francesc
o_20150524_enciclica-laudato-si.html )
1.2.- Selectividad del Requisito de doble lectura para
asuntos ambientales.
Por lo pronto, el art. 81, inciso 3 de la Constitución de la C.A.B.A.,
establece que la Legislatura de la Ciudad “Con el voto de la mayoría absoluta
del total de sus miembros… “Aprueba y modifica los Códigos de Planeamiento
Urbano, Ambiental y de Edificación”.
A su vez, el art. 89 establece que “Tienen el procedimiento de
doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones: 1. Códigos de
Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación…”.
En el art. 24 del Plan Urbano Ambiental (Ley 2930) se hace
referencia a los instrumentos normativos existentes: “Son disposiciones que
regulan la construcción y las formas de uso de la ciudad, las que suelen
compilarse en códigos. Actualmente, la Ciudad cuenta con Códigos de
Planeamiento Urbano (CPU), de Prevención de la Contaminación (CPC), de la
Edificación (CE) y de Habilitaciones y Verificaciones (CHV), así como leyes
ambientales y de accesibilidad. Se propone que estos Instrumentos sean
reformulados de acuerdo a los siguientes criterios normativos… b. Código

 

derecho a la participación ciudadana y acceso a la
información en materia ambiental.
Es de toda evidencia que la Ley 5966, por otra parte, atañe de
modo exclusivo a materias ambientales y que por ende, susceptibles de tener
impacto en la única salud, de las personas y de los ecosistemas (Wiemeyer,
Op. cit), violando así las disposiciones mencionadas precedentemente que
toman en cuenta al Ambiente, SUS ECOSISTEMAS Y LOS SERES HUMANOS
como “patrimonio común de todas las personas”, con derecho a gozar de un
ambiente sano, a preservarlo y defenderlo y a recibir libremente información
sobre el impacto que puedan causar sobre el ambiente actividades públicas o
privadas y como ya se señaló, resultando de suma importancia, el ambiente
debe preservarse “… en provecho de las generaciones presentes y futuras…”
(artículo 26 Constitución de la Ciudad De Bs.As.).
Sobre ello la Dra. Petrella (2019) señala “La Constitución de
Buenos Aires trata el tema en su “Capítulo Cuarto: Ambiente”. El artículo 26
afirma que: “El ambiente es patrimonio común”. Los posteriores establecen la
necesidad de realización de audiencias públicas y la evaluación de impacto
ambiental como obligatoria” (Petrella, Alejandra (2019) “El desarrollo
sostenible como modo de paliar la economía de exclusión. Una mirada
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sistémica desde los derechos sociales”, en Gallardo Roberto Andrés (Coord.),
Derechos Sociales y Doctrina Franciscana, 2019, Editorial Jusbaires).
Y es justamente aquí donde se cristaliza, una vez más, que el
procedimiento de Doble Lectura y Audiencia Pública era necesario y debió
haberse cumplido en el trámite brindado a la Ley de Gestión de Basura, ya que
a través del mismo es la única forma de garantizar que todos los interesados
-todas las personas que habitan la CABA con derecho a un ambiente sanoconozcan cuales son los temas involucrados y sus consecuencias, y puedan
efectuar reclamos y observaciones en la Audiencia Pública que se convoque al
efecto, y a la consideración de los mismos por parte de la Legislatura (artículo
90 Constitución Ciudad de Bs.As.) sea para admitir o rechazar fundadamente
los mismos, y en particular, como antes dije, para que la comunidad científica
ilustre a la sociedad y a los legisladores.
Cuando la Constitución local le atribuye al habitante el
“derecho-deber de preservar el ambiente” (artículo 26 CCABA), lo está
habilitando para participar en su gestión y esta disposición no es caprichosa ni
decorativa sino que surge del principio 23 de la Carta Mundial de la Naturaleza
de las Naciones Unidas (1982) que estableció “toda persona, de conformidad
con la legislación nacional, tendrá la oportunidad de participar, individual o
colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernen
directamente a su medio ambiente”.

En primer lugar, la Ley 5966 modifica el art. 2° de la Ley 1854
agregando la “valorización” como una de las medidas orientadas a la reducción
progresiva de la disposición final.
“Artículo 2°. – Se entiende como concepto de Basura Cero, en el
marco de esta norma, el principio de reducción progresiva de la disposición
final de los residuos sólidos urbanos, con plazo y metas concretas por medio
de la adopción de un conjunto de medidas orientadas a la reducción en la
generación de residuos, la separación selectiva, la recuperación, el reciclado y
la valorización” .
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Es interesante observar como en la norma se introduce el término
“valorización” para referirse a la combustión de residuos con recuperación de
energía, dicha acepción dista de manera sustancial con la establecida en la Ley
Nacional de Gestión de Residuos Domiciliarios que entiende por valorización a
todo procedimiento que permita el aprovechamiento de los recursos
contenidos en los residuos, mediante el reciclaje en sus formas física, química,
mecánica o biológica, y la reutilización (artículo 3° inciso f).
A su vez hay que destacar el mencionado artículo habla de un
conjunto de medidas como la separación selectiva, la recuperación, el
reciclado, y de acuerdo a las constancias obrantes en las actuaciones, se ha
podido corroborar que las mismas no se cumplen adecuadamente, lo que
asimismo surge de la propia Ley cuestionada cuando ha pospuesto las metas a
alcanzarse en materia de reducción progresiva de la disposición final de
residuos sólidos urbanos más de ocho años.
En ese sentido, resulta particularmente revelador el Informe Final
de Auditoría, elaborado por la Auditoría General de la Ciudad de Buenos
Aires (AGCBA) sobre el reciclado de residuos urbanos para el periodo 2016.
(Informe 1.17.11 con fecha Octubre de 2018 disponible para descarga en el
sitio web de la Auditoria General a través del siguiente enlace:
http://www.agcba.gov.ar/docs/inf-20181113_1865—RECICLADO-DE-RESIDU
OS..pdf )
En el mentado informe se realiza un pormenorizado análisis del
“programa 11 – Reciclado de Residuos Urbanos” con el objetivo de evaluar “en
términos de eficiencia, eficacia y economía el cumplimiento de los objetivos del
programa con relación a los recursos asignados y la normativa vigente”. (fs.
13 del informe 1.17.11 AGCBA)
La primera de las observaciones formuladas por la AGCBA se
refiere en específico al control de las metas físicas donde se menciona que la
Dirección General de Reciclado (DGREC) ha incurrido en un “Incumplimiento
del Art. 12, incisos b), c) y d) de la Ley 70 por cuanto no se cuenta con
información debidamente respaldada para evaluar el cumplimiento de las
metas físicas, de acuerdo a lo estimado en el Presupuesto General. Ninguna de
las áreas administrativas y operativas de la DGREC poseen información
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oportuna y confiable sobre el manejo del programa.” (fs. 6 del informe 1.17.11
AGCBA)
Este es apenas el primero de 16 puntos a los que la Auditoría
General enumera como “observaciones generales” y que juntos configuran una
imagen cruda sobre el estado actual y el control de cumplimiento de la Ley
“basura cero”.
En el punto 9 se indica: “La DGREC no posee la información
requerida (en una cláusula de los Convenios) sobre la cantidad y origen de los
materiales ingresados provenientes de la recolección de RSU, las cantidades
vendidas por tipo de material y su precio de venta. A su vez, la DGREC
incumple con su función (o acción) de Generar la información operativa y de
gestión de los centros de reciclado (Centros Verdes)” (fs. 9 del informe
1.17.11 AGCBA)
En el punto 10 señala: “La DGREC No cumple, eficazmente, con
uno de los principales objetivos del Programa 11, auditado, que es el de
Supervisión de la actividad que se desarrolla en los Centros Verdes, control de
normas de higiene y seguridad, reparto del material recolectado. En efecto, la
DGREC no proveyó información sobre el procedimiento de control e inspección
de los Centros Verdes” (fs. 9 del informe 1.17.11 AGCBA)
Y finalizan en el punto 16 aludiendo: “Los Centros Verdes, no
cumplen con la normativa exigida por la Ley 123 de Evaluación de Impacto
Ambiental de la CABA y sus reglamentaciones. La DGREC informó que había
iniciado las tramitaciones de cumplimiento de las exigencias de la Ley N° 123,
ante la Autoridad de Aplicación. No obstante, su respuesta no incluye la
documentación respaldatoria correspondiente” (fs. 11 del informe 1.17.11
AGCBA)
A modo ilustrativo se trae aquí el análisis de la respuesta dada a
Auditoría General de la CABA respecto a las cantidades de material procesado
por los Centros de Reciclado: “Se observó también que los datos informados
de RSU recuperado se repiten, mes a mes, para cada uno de los trimestres del
año. La cantidad informada del 1° Trimestre fue de 6.579 toneladas para cada
uno de los 3 meses. Igual situación se presenta en los meses de Agosto y
Septiembre, en que se informaron 4.734 toneladas (c/u) y en el 4° Trimestre
en que se informaron 4.642 toneladas en cada uno de los 3 meses, de la
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siguiente forma (1) – 1° Trimestre – 6.579 toneladas * 3 meses = 19.737
toneladas. (2) – Agosto y Septiembre = 4.734 toneladas cada uno. (3) – 4°
Trimestre – 4.642 toneladas * 3 meses = 13.926 toneladas. …Queda
expuesto que (en la DGREC) no se realiza un trabajo de medición de los
resultados obtenidos mes a mes en cuanto a la cantidad de toneladas de
productos reciclados. De tal forma, la carga de la ejecución física en el SIGAF
se realiza sólo para cumplir con las exigencias de los Sistemas de
Administración Financiera” ante pedidos de informes respondió “En base a la
información proporcionada por las adjudicatarias del servicio de recuperación
de RSU secos para el período bajo análisis, la cantidad promedio de material
reciclable recuperable fue 400 tn/día’. Asimismo, agregó que ‘Esta repartición
(la DGREC) no cuenta con mayores datos estadísticos que los ya
proporcionadas oportunamente’. De tal forma, se concluye que la DGREC
carecía, para el año 2016 (y 2017), de sistema de información, con
estadísticas e Indicadores.” (fs. 51 y 58 del informe 1.17.11 AGCBA)
Estas falencias quedan plasmadas de forma cabal y concisa en las
conclusiones del informe que a continuación transcribo: “…En resumen, se
observó que durante el año 2016, la DGREC no ha cumplido eficazmente, ni
eficientemente con muchas de sus responsabilidades primarias.
Consecuentemente, la DGREC no pudo proporcionar un grado de seguridad
razonable respecto al logro de los objetivos planteados, ni en la eficacia y
eficiencia de las operaciones realizadas por las Cooperativas. De tal forma, la
DGREC no logró ejercer un adecuado control con el objetivo de prevenir
posibles fraudes que afecten los recursos presupuestarios que son transferidos
(a las Cooperativas) por el GCBA.” (fs. 11 y 12 del Informe 1.17.11 AGCBA)
Las manifestaciones expresadas en la auditoría 1.17.11 de la
AGCBA ponen en evidencia que no se cuentan con datos oficiales de cuánto es
el volumen de residuos reciclables que procesa la Ciudad.
Y consecuentemente, al no contar con datos oficiales acerca del
volumen de residuos reciclables que procesa la Ciudad, no se encuentran los
fundamentos que motivaron la autorización legal de las plantas de
termovalorización de residuos en la Ciudad de Buenos Aires.
En este sentido el informe de SHERMAN Engineering de Suiza
glosado a fs. 654 indica que “…3.- Si hablamos de termovalorización en
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concreto, es una técnica adecuada cuando el volumen de residuos es elevado
y de acuerdo con la capacidad de la planta. Cuando el volumen es insuficiente,
la planta no trabaja de forma eficiente. Por ello no se trata de construir
muchas plantas sino centralizarlas y transportar residuos desde las
comunidades a plantas de incineración centralizadas. Países como China y
Dinamarca aceptan residuos de otros países para aumentar la eficiencia de sus
plantas de termovalorización. De esta forma se reducen también los costos de
incineración para los clientes. Es de suponer que una ciudad como Buenos
Aires tendría (después de separar para reciclar y compostar) un volumen
suficiente de residuos para justificar la construcción de
incineradoras/gasificadoras, pero hace falta un estudio detallado del volumen
esperado de residuos para construir la planta adecuada con la capacidad y
eficiencias adecuadas.” (v. fs. 654/655)
Además la Ley 5966 modifica el art. 6° de la Ley 1854
estableciendo un nuevo cronograma de reducción progresiva de la disposición
final de residuos sólidos urbanos, extendiéndose los plazos de cumplimiento de
las metas a ocho años más.
El artículo original establecía que las metas a cumplir “serán de
un 30% para el 2010, de un 50% para el 2012 y un 75% para el 2017,
tomando como base los niveles enviados al CEAMSE durante el año 2004. Se
prohíbe para el año 2020 la disposición final de materiales tanto reciclables
como aprovechables”.
“Artículo 6°. – A los efectos del debido cumplimiento del Artículo
2° de la presente ley, la Autoridad de Aplicación fija un cronograma de
reducción progresiva de la disposición final de residuos sólidos urbanos que
conllevará a una disminución de la cantidad de desechos a ser depositados en
rellenos sanitarios. Estas metas a cumplir serán de un 50% para el 2021, de
un 65% para el 2025 y un 80% para el 2030, tomando como base los niveles
enviados al CEAMSE durante el año 2012. Se prohíbe para el 2028 la
disposición final de materiales tanto reciclables como aprovechables”.
El artículo modificado, establecía en su redacción anterior, que
para el año 2017 las metas a cumplir eran de un 75 %, ahora bien, de acuerdo
a lo establecido en el artículo 54 de la Ley 1854/05, en el supuesto de
alcanzarse dicha meta, se evaluaría la incorporación como método de
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disposición final, otras tecnologías, incluida la combustión, siempre y cuando
se garantice la protección de la salud de las personas y el ambiente.
Ahora bien, de la prueba documental arrimada al expediente por
el GCBA, no surge que se haya cumplido con el 75% de las metas, recaudo
que debió haber sido cumplido para activar la posibilidad de incorporar la
valorización/combustión u otra tecnologías, esto también fue advertido en la
Observación al Despacho 0087/18 del 02/05/2018, suscripta por la Legisladora
Myriam Bregman cuando sostiene que “…Dado que la meta de reducción al
75%, inicialmente programada para el 2017, está lejos de cumplirse como es
reconocido por el proyecto oficial que la reprograma para 2020; la
incorporación de la incineración de basura contradice por completo el espíritu
de la ley vigente de Basura Cero”.
Al respecto, la única mención efectuada por el GCBA en su
informe realizado por la Dirección General de Tecnologías y Nuevos
Tratamientos obrante a fs. 194/199, señala genéricamente que “… no se ha
podido dar cumplimiento a las metas establecidas en la Ley 1854. Por ello se
advierte que las metas planteadas por la ley devinieron abstractas y han
quedado obsoletas” (fs. 195 vta.) sin explicar por qué motivos las metas
previstas en la ley anterior no se cumplieron, ni consignar en base a qué
cálculos y estudios se pensaron estas nuevas metas y su cumplimiento en los
años previstos en la nueva Ley.
Tampoco surgen detalles de cuántas serán las plantas
incineradoras que se instalarán, y dónde -aunque en el Informe del Ministerio
de Ambiente y Espacio Público de febrero de 2018, agregado en la
contestación de demanda del GCBA, a fs.199, dice “Se propone la instalación
de una Planta de Valorizacion Energética….” , tampoco se establece la
capacidad de termovalorización de esta planta, ni a qué partidas
presupuestarias se van a imputar los gastos que demanden la construcción de
estas plantas, como para conocer efectivamente si se podrán alcanzar las
metas fijadas en la Ley cuestionada.
Esto mismo fue cuestionado en el debate de la ley “Sería deseable
que se incorporen al proyecto metas concretas de incremento de la inversión
en las partidas del presupuesto que se destinan a la fracción de residuos
reciclables y a la recolección diferenciada de la fracción de material orgánico.

 

La Ley 5966 viola el Principio de Progresividad reconocido en la
Ley 25675 y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos en sus dos
aspectos, implica una regresión normativa al autorizar la combustión de
residuos e implementa un método de tratamiento de los residuos que no
resulta adecuado; y el segundo aspecto es que la Ley 5966 implica también
una regresión en relación al paradigma de la Economía Circular adoptado por
la Ley 1854.

 

Afectación del Derecho a la Salud y a un Ambiente Sano.

En tercer lugar, es necesario determinar si la Ley 5966 en
cuestión incluye medidas que pueden producir un daño al ambiente y a la
salud de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires.
“El acceso a la tierra, su cuidado, son fundamentales para que
podamos desarrollar un proyecto de vida. Sobre la tierra constituimos nuestras
familias, asentamos nuestros hogares, accedemos al agua, al alimento
adecuado. Se trata, pues, del acceso a la tierra para vivir con dignidad.”
(Schafrik de Nuñez, Fabiana (2019) “Algunas reflexiones en torno al derecho a
la tierra en Argentina” En: Gallardo, Andrés Roberto (Coor.) (2019) Derechos
sociales y doctrina franciscana. Reflexiones y debates, Buenos Aires, Ed.
Jusbaires.)
A esos fines se tomaron los informes técnicos sobre el tema
presentados en las actuaciones a fs. 407/495 por la coactora Fundación
Greenpeace Argentina, a fs. 651/657 por Sherman Engineering de Suiza y a
fs. 668/680 por la Academia General de Ingeniería.
La coactora Fundación Greenpeace Argentina, adjunta varios
informes (fs. 407/495) a saber
– Denominado “Núcleo Socio-Productivo Estratégico. Reciclado De
Distintas Corrientes De Residuos.” elaborada por la Dra. Leila Devia para el ex
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la Nación (fs.
407/428).
– Artículo elaborado por Alejandro Boada Ortíz titulado “El
Reciclaje, una Herramienta no un Concepto” (fs. 429/453)
– Artículo elaborado por la Fundación Ambiente y Recursos
Naturales se encuentra glosado un informe “INCINERACIÓN DE BASURA CON
RECUPERACIÓN DE ENERGÍA, Una tecnología cara, sucia, y a contramano del
manejo sustentable de los recursos” (fs. 454/495).
Fundan su afirmación en que “no es una tecnología renovable ni
limpia, ya que la basura domiciliaria no es un recurso renovable, y su
combustión genera emisiones de gases de efecto invernadero (GEI),
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sustancias peligrosas para la salud y el ambiente.(…) Compite con el reciclado
y con la denominada Economía Circular. En esa competencia, los residuos
reciclables (de mayor poder calorífico) son los más codiciados, tanto por las
plantas incineradoras como por la industria del reciclado.” (fs. 455).
Estás conclusiones merecen ser oídas y tenidas en cuenta al
momento de evaluar la implementación de un planta de termovalorización. Al
respecto, y tal como es la temática del presente caso, dichas voces no han
podidos ser oídas ni tenidas en cuenta por no haber cumplido con lo que
dispone nuestra Constitución local en su art. 89.
Así, de esta forma, se procura la interacción deseada por el
constituyente entre la ciudadanía y los representantes (democracia
participativa).
Este informe establece que “La incineración de residuos sólidos
urbanos (RSU) con recuperación de energía, conocida mundialmente como
“Waste to Energy” (WtE), no es una tecnología renovable ni limpia, ya que la
basura domiciliaria no es un recurso renovable, y su combustión genera
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), sustancias peligrosas para la
salud y el ambiente)” (ver fs. 455).
Entre sus conclusiones establece que (ver fs. 455/456):
– La tecnología WtE compite con el reciclado y con la
denominada Economía Circular
– Es una tecnología cara, ya sea para generar energía como
para tratar a los RSU.
– Es una tecnología altamente dependiente de los subsidios
estatales
– La incineración de residuos destruye fuentes de trabajo.
– La incineración de residuos es una tecnología vieja.
– Generan emisiones contaminantes.
– La incineración de RSU genera residuos peligrosos, que
demandan un sistema de gestión y disposición especial.
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– Genera emisiones de dióxido de carbono CO2 (gas de
efecto invernadero).
A fs. 480 del informe se encuentra subtítulo 6 “LA INCINERACIÓN
DE BASURA ES CONTAMINANTE”, en el cual se desarrolla el problema de las
emisiones y destacan lo siguiente:
“Los incineradores, con o sin generación de energía, producen
emisiones tóxicas y representan riesgos significativos para la salud y el
ambiente de las comunidades cercanas a sus áreas de emplazamiento. Los
residuos no desaparecen con la combustión, con ningún tipo de tecnología,
solo se transforman en gases, líquidos y cenizas. Esta transformación de los
residuos puede producir además compuestos nuevos, aún más tóxicos que los
desechos que se trata de eliminar (…)
Asimismo, son fuentes de contaminación ambiental, dado que
emiten metales pesados como cadmio, plomo, mercurio, cromo, cobre, entre
otros. Una de las preocupaciones principales en las emisiones de la
incineración, radica en la creación y liberación de las dioxinas y furanos. Estas
sustancias conocidas como COP (contaminantes orgánicos, persistentes,
regulados por la Convención Internacional de COPs y que nuestro país ha
adoptado mediante la Ley 26.011) son altamente tóxicas y pueden viajar
largas distancias, dado que tardan mucho en degradarse, además de
acumularse en los organismos vivos aumentando su concentración a través de
la cadena alimentaria. Las dioxinas pueden provocar problemas de
reproducción y desarrollo, afectar el sistema inmunitario, interferir con
hormonas y, de ese modo, causar cáncer” .
Luego se destaca el tema de los controles en “los países en vías
de desarrollo”
“La guía de GIZ señala que, aunque se den las condiciones
óptimas de combustión, se producen varios compuestos que contienen
mercurio, dioxinas o dióxido de nitrógeno (NO2) entre otros, que solo se
pueden eliminar utilizando procesos químicos muy avanzados, que aumentan
sustancialmente los costos del proyecto. En este sentido, indican que la
aplicación de la termovalorización en países en vías de desarrollo es compleja
y que se debe considerar entre otras circunstancias y que ‘la falta de
monitoreo y la débil aplicación de los estándares ambientales, llevará
necesariamente a generar problemas de salud pública’ ” .

Más adelante, trata el tema de las cenizas y sostienen:
“La incineración frecuentemente se muestra como una solución
para la gestión de los residuos y una opción superadora a los vertederos, dado
que supuestamente elimina los residuos. Sin embargo, en los hechos no es así,
solo reduce su volumen y los transforma además en residuos peligrosos.
Debido a la presencia de compuestos tóxicos deben ser tratados y regulados
bajo la Ley Nacional 24.051; por lo tanto en este caso no solo es necesario un
relleno de seguridad para disponer de las cenizas, sino que también se
requiere de un pre tratamiento debido a la toxicidad y peligrosidad del residuo
restante. Se estima que la incineración deja (de diferentes formas) entre un
25% y un 35% de residuos, del total del peso combustionado. En algunos
casos puede alcanzar hasta un 40%.”
El proceso de combustión de RSU en los incineradores deja dos
tipos de cenizas, por un lado, las llamadas cenizas de fondo o escorias (20 a
30% del residuo), que son aquellas que quedan en los hornos, y las cenizas
volantes que pueden quedar en los filtros (1 a 3%) y/o ser emitidas al
ambiente en el caso de las partículas más livianas o nano partículas, que no
alcanzan a ser detectadas y capturadas por los sistemas de control.
A su vez, también existen efluentes líquidos con sustancias
tóxicas provenientes del lavado de gases. Se estima entre un 2 a 5% de
residuos totales provenientes de los sistemas de control de contaminación del
aire.
Asimismo, las cenizas son fuente de emisión de dioxinas, furanos
y una amplia gama de otros contaminantes orgánicos persistentes. Las cenizas
volantes y los residuos provenientes de los sistemas de control, tienen en
general concentraciones más altas de compuestos tóxicos.”
Además, el informe resalta que genera gases de efecto
invernadero. Sostienen a fs. 484/485:
“La incineración de residuos para generación de energía no es una
fuente limpia (Ver apartado 1) por generar emisiones de GEL Y esto es
especialmente evidente si se lo compara con otras fuentes convencionales de
generación de energía. De acuerdo a “Sound Resource Management Group” 68
la basura que se quema emite 1,5 veces más dióxido de carbono (CO2) por
kw/h que el carbón y 3 veces más que el gas natural. Por otro lado, y en
relación a comparación de las emisiones de CO2 con respecto a los rellenos
sanitarios, el grupo señala que los estudios que afirman que las plantas de
termovalorización de residuos, reducen de manera significativa las emisiones
de gases de efecto invernadero con respecto a los vertederos, normalmente no
cuentan todo el CO2 que emiten dichas plantas. También basan sus
comparaciones, en parte, en vertederos que no capturan metano, no generan
energía o hacen mal su trabajo”.
Son lapidarias estas investigaciones lo que no implica su certeza
pero justamente el proceso deliberativo fijado por el Constituyente hubiera
permitido que pudieran discutirse estas investigaciones junto con otras que
coadyuven a establecer el criterio más adecuado para establecer mejores
medios/ políticas públicas para el cuidado del medio ambiente y la salud de los
habitantes.
Del informe aportado por SHERMAN ENGINEERING de Suiza, a fs.
651/657, hay una serie de puntos a destacar: “Para construir una planta de
tratamiento se exige en Europa una Evaluación de Impacto Ambiental.
Suponemos que en Argentina es igual. Además el estudio económico y de
financiación es imprescindible para poder tomar una decisión. Si realmente se
tomará como base la normativa europea, la tienen que conocer muy bien
antes de adoptarla” (fs. 655).
“Antes de construir una planta de termovalorización hay que
considerar que el 50 % de la inversión está dedicada al control de emisiones a
la atmósfera para reducir o eliminar las dioxinas y furanos (filtros tipo «
scrubber » y su tratamiento posterior) así como construcción y operación de
vertederos controlados de las cenizas provenientes de este tipo de plantas”
(fs. 655).
“Conclusiones:
La termovalorización es un método aceptable y utilizado en
Europa de forma regular pero considerándolo desde un punto de vista de
método combinado de recuperación integrada y no como método aislado.

Se ha implementado como respuesta a la necesidad de reducir
principalmente el volumen de residuos en las grandes urbes (rellenos
sanitarios con el volumen agotado) pero con la exigencia de una separación
desde el inicio para aumentar su eficiencia
Exige unos controles muy estrictos de las operaciones, así como
un mantenimiento predictivo y preventivo muy exhaustos de todas las
instalaciones.
Adjuntamos un documento muy detallado con informaciones de
tratamiento de residuos en España (UNED — Universidad Española a
Distancia). https://www2.uned.es/biblioteca/rsu/paciina4.htm
Es imprescindible prohibir terminantemente el tratamiento
térmico de materiales reciclables o aprovechables provenientes del circuito de
recolección diferenciada.
En Alemania se han construido termorevalorizadoras como
consecuencia de tener centros de reciclaje. Sin tener una red de plantas de
separación y reciclaje que funcionen bien no es posible instalar
termovalorizadoras de forma eficiente.
Como información: La construcción de una planta
termovalorizadora tiene un coste que ronda los 150 millones de dólares para
una línea de incineración; por dos el precio sería aproximadamente 225
millones y para tres, aproximadamente 325 millones” (fs. 655/656, los
destacados son propios).
Ahora bien del informe brindado por la Academia General de
Ingeniería a fs. 668/680 en el punto “4. LA INCORPORACIÓN DE NUEVAS
TECNOLOGÍAS EN LA GIRSU”
“El proceso de incorporación de nuevas tecnologías a la GIRSU
(gestión de los residuos sólidos urbanos) es inherente a todo SG y corresponde
a las autoridades de aplicación y a la sociedad en general integrada a centros
de investigación o en cámaras empresarias o en las ONGs con vocación
ambiental, o en asociaciones civiles sin fines de lucro, entre otras, la búsqueda
permanente de las alternativas tecnológicas aplicables en el contexto o
entorno en el que se desenvuelve cada localidad.”(fs. 676 vta.

“La propuesta de este documento es que dichas incorporaciones
tecnológicas respondan a las pautas de las 3R o de la economía circular. En
esas pautas, por supuesto se incluyen las tecnologías que revalorizan los
residuos y les otorgan un valor de reposición en el circuito comercial. Entre
estas tecnologías están las que aplican una termovalorización de los residuos
con el propósito de generar energía” (fs. 677)
“En otras de las referencias consultadas, (…) la opinión es
términos generales negativa a su incorporación en el sistema de GIRSU, si no
es precedida de un esquema de jerarquización de los residuos, ( prevención,
separación en origen, reciclaje, reutilización ) y aun así hacen mención a los
antecedentes habidos en el país, al alto costo de la implantación y Operación y
Mantenimiento de ese tipo de Instalaciones frente a la de los Rellenos
Sanitarios y al eventual riesgo de emisiones de contaminantes atmosféricos”
(fs. 677).
“…la ONU Ambiente que desarrolla el panorama de los residuos y
su perspectiva en los países de América Latina y el Caribe y … que hace lo
propio para la Argentina, sin una mención expresa de la tecnología WtE, como
una alternativa con factibilidad económica, ambiental y social demostrada, sino
como una posibilidad a ser estudiada entre otras alternativas y a tomar
decisiones caso por caso”.
“Como integrante de la Academia Nacional de la Ingeniería, el
Instituto del Ambiente tiene una posición de apertura a la incorporación de
nuevas tecnologías, entendiendo que esas experiencias hacen al desarrollo del
país, en la medida que se observen los debidos recaudos respecto a la tríada
que se remarca en el párrafo anterior. En ese sentido, de acuerdo a los
antecedentes consultados, en los que se da cuenta de la cantidad de
instalaciones de este tipo en operación en los países de la UE y en los EEUU,
no caben dudas que las cuestiones tecnológicas y de cumplimiento de las
exigentes normativas de regulación ambiental a las que deben someterse,
estarían resueltas en la medida que los términos de referencia que se
establezcan para su diseño, construcción, operación y mantenimiento, sean
tan rigurosas como las que están vigentes en esos países”.

 

A modo de síntesis recordemos los puntos en debate:
1) Si el Poder Legislativo de la Ciudad ha omitido cumplir con la
manda constitucional prevista para la elaboración y sanción de las leyes
-en este caso la Ley 5966- en “materia ambiental” que requiere de un
procedimiento de doble y de audiencia pública.
2) Si la Ley 5966 de la C.A.B.A. cuyo art. 3 autoriza la termo
valorización de residuos contraviene los principios de no regresión y
progresividad y las leyes federales de presupuestos mínimos (Ley
General de Ambiente 25675 y Ley de Gestión Integral de Residuos
Domiciliarios 25916) dictadas en virtud del art. 41 de la CN y los
Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
3) Si la Ley en cuestión incluye medidas que pueden producir un
daño al ambiente y a la salud de “los habitantes” de la Ciudad y a sus
“generaciones futuras”, contrariando así la tutela establecida en la
Constitución Nacional e Instrumentos Internacionales de Derechos
Humanos, la Constitución de la Ciudad y las leyes de presupuestos
mínimos.
4.1.- Conclusión Tema 1. Relativo a la doble lectura.
A lo largo del debate hemos establecido que el Constituyente ha
otorgado a determinadas materias, en este caso la “ambiental”, un
procedimiento especial para asegurar la participación ciudadana estatuida en
la figura de la audiencia pública (conf. art. 90 inc. 3 de la CCABA) y el
procedimiento de doble lectura (conf. art. 89 de la CCABA).
4.1.1. El “caso judicial”
Además, se ha advertido la comprobación de la existencia de una
controversia o “caso judicial”, puesto que aquellas organizaciones que
80
pretendían “consideración” por parte del órgano legislativo de sus “reclamos y
observaciones” esperaban una “resolución definitiva” de la Legislatura,
quedando así obstruido el ejercicio de un derecho constitucional explícito.
Ese agravio, en principio irreparable, de ejercer la participación
ciudadana mediante el mecanismo de la audiencia pública, tenía por objeto la
discusión y observancia de cuestiones referidas a la protección del bien jurídico
“ambiente”.
A modo de ejemplo, corresponde destacar que del compendio de
palabras “ambiente”, “ambiental” y “medio ambiente”, los Constituyentes las
han impreso en el texto constitucional porteño en más de 25 ocasiones,
estableciendo algún que otro indicio a los poderes del estado y al intérprete
constitucional, afianzando así la tutela especial a la cuestión ambiental
emanada del bloque constitucional federal (C.N. y TT. de DD.HH.).
En esa misma línea, entendió la Legislatura la manda
constitucional, como ya se ha explicado, cuando dispuso en su Reglamento
interno el procedimiento de doble lectura (capítulo 3, art. 73) para los
proyectos que versen sobre las materias o asuntos del artículo 89 de la
Constitución de la Ciudad.
4.1.2. La legitimación procesal
También, la legitimación procesal de los actores se encuentra
fuera de toda discusión (conf. art. 43 de la CN y art. 14 de la CCABA) ya que
las mismas son “personas jurídicas defensoras de derechos o intereses
colectivos” relacionadas con la materia, más aún si se considera que el caso se
encuadra dentro del “paradigma ambiental” que tiene por objeto el bien
jurídico colectivo “ambiente”.
Así la sostuvo la CSJN en el Fallo “Halabi” que reconoce
legitimación sobre los derechos de incidencia colectiva al “Defensor del Pueblo
de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado.
En estos supuestos existen dos elementos de calificación que resultan
prevalentes. En primer lugar, la petición debe tener por objeto la tutela de un
bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la comunidad,
siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón sólo se
concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en
81
ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que
no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la
existencia de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es
de naturaleza colectiva” (en Fallo “Halabi” 332:111, cons. 11 del voto de la
mayoría).
4.1.3. Relativo al análisis literal de la cláusula
constitucional
Por lo tanto, resulta oportuno destacar que ninguna de las
codemandadas (tanto el GCBA y como la Legislatura de la C.A.B.A.) han
podido explicar con argumentos coherentes y consistentes, el por qué se ha
decidido omitir el procedimiento de doble lectura y la audiencia pública.
Claramente resulta por lo menos endeble jurídicamente,
argumentar que si antes se había sancionado una ley ambiental mediante
mayoría simple -violando el procedimiento que ordena la Constitución de la
Ciudad-, ahora esta nueva ley adquiere validez, por el solo hecho de
consolidar una vez más una nueva infracción al orden constitucional, máxime
cuando se trata de poderes de estado que deben actuar en el marco de su
competencia constitucional.
Además, se tiene establecido que la competencia de los poderes
del estado es excepcional y deviene de las facultades que les otorga para el
ejercicio la Constitución.
Los límites constitucionales a las competencias de los poderes del
Estado deben respetarse porque esta es la mejor forma de cuidar las
instituciones y delimitar los marcos de actuación de cada Poder del Estado.
El Legislador tiene amplísimas potestades exclusivas que no
pueden ser avasalladas por ningún otro Poder del Estado, y corresponde que
así sea puesto que son los representantes del Pueblo de la Ciudad de Bs.As.
Ahora bien, cuando algunas de esas facultades legislativas son
ejercidas ampliando el marco de la competencia previamente fijada por el
poder constituyente, entran en colisión con el diseño constitucional que
delimita los marcos de actuación de cada poder público.
Además, la omisión de dictar un Código Ambiental, no puede
convalidar el mecanismo del dictado de leyes simples en “materia ambiental”,
82
y atribuirse, el Legislador, una especie de atajo constitucional otorgado
implícitamente por el poder constituyente.
En ese punto, la Constitución es precisa y establece la necesidad
del dictado de Códigos en virtud del reciente proceso constitutivo de la
autonomía porteña, por eso la regla orientadora del art. 89 es “las siguientes
materias y sus modificaciones” debido a que el poder constituyente quiso
resguardar a futuro que cualquier cambio o modificación requieran de esa
mayoría agravada (art. 81 inc. 3 CCABA) y de la participación ciudadana (art.
89 y 90 CCABA) ante dicha temática.
En consecuencia, resulta un contrasentido que el poder
constituyente queriendo resguardar y asegurar en el presente y en el futuro el
debate, la participación ciudadana, los consensos políticos, los diálogos
interjurisdiccionales, es decir todo lo que hace a una democracia deliberativa,
en el mientras tanto le otorgue el Poder Legislativo, la potestad discrecional de
establecer el procedimiento que le plazca para el dictado de leyes ambientales.
Tanto una corriente de interpretación constitucional que se enrole
en el “originalismo” o una teoría que adhiera a una postura “dinámica”
respecto del control de constitucional no pueden llegar a la conclusión
esbozada por el Gobierno de la Ciudad.
Como se aprecia de la evidencia contundente reunida en la causa,
es un hecho que la Ley motivo de análisis ha sido sancionada SIN el
procedimiento constitucional de la Doble Lectura y consecuente Audiencia
Pública, de acuerdo a lo informado por la propia Legislatura, lo cual no deja de
ser una admisión escrita, lisa y llana, reconocimiento que no necesita ninguna
otra indagación.
Y la necesaria participación de la ciudadanía en cuestiones
ambientales, que se garantiza a través de la Audiencia Pública, no debe ser
temida por los poderes del Estado, sino utilizada para fortalecer el debate
público, en ese sentido se expresa el Juez de la Corte Suprema de la Nación
Ricardo Lorenzetti cuando sostiene que: “El consenso no significa que todos,
inicialmente, pensemos igual, sino que es el resultado final del encuentro de
opiniones divergentes que interactúan: “consenso entrecruzado”. Para que ello
sea posible es necesario el diseño de instituciones donde cada uno expone los
conflictos, y todos aprendemos a escuchar al otro” (Lorenzetti Ricardo,
83
(29/09/2019), “El enojo y el idealismo ambiental, por Ricardo Lorenzetti”
Fuente www.perfil.com ).
Por consiguiente, corresponde declarar nula la Ley 5966 en virtud
de la sanción establecida por el poder constituyente en el art. 90 último
párrafo, de la Constitución de la Ciudad al decir “ningún órgano del gobierno
puede conferir excepciones a este trámite y si lo hiciera éstas son nulas”.
4.2- Conclusión Tema 2. Contradicción de Ley 5966 a
principios establecidos en leyes Federales.
Ley 5966 de la CABA que autoriza la termo valorización de
residuos, lo hace sin tener en cuenta lo establecido en las leyes federales de
presupuestos mínimos (Ley General de Ambiente 25675 y Ley de Gestión
Integral de Residuos Domiciliarios 25916) dictadas en virtud del art. 41 de la
CN y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, resultando una
afectación directa a los principios de no regresión y progresividad en materia
ambiental que fue receptado en dichas leyes.
La política pública federal en materia de gestión de residuos
domiciliarios está orientada al reciclaje de los mismos en todas sus formas, ya
que en ningún caso la ley nacional de gestión integral de residuos domiciliarios
(Ley 25916) hace alusión a la combustión de residuos ni siquiera con
recuperación de energía.
El término “valorización” contenido en la normativa nacional de
gestión de residuos domiciliarios se refiere a todo procedimiento que permita
el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos, mediante el
reciclaje en sus formas físicos, químicos, mecánicos o biológicos, y la
reutilización (inciso f), es diametralmente distinto al concepto de “valorización”
utilizado en la Ley cuestionada que se refiere a técnicas de combustión con
recuperación energética.
La Ley 5966 modificatoria de la Ley 1854 de Basura Cero, debió
garantizar los objetivos dispuestos en la Ley Nacional de Gestión de residuos
domiciliarios, mediante la gestión integral de los residuos, teniendo como
principal objeto la protección del ambiente y la calidad de vida de la población;
promoviendo la valorización de los residuos domiciliarios, a través de la
implementación de métodos y procesos adecuados (reciclaje en todas sus
84
formas); minimizando los impactos negativos que estos residuos puedan
producir sobre el ambiente; y logrando la minimización de los residuos con
destino a disposición final.
Como quedó probado en las presentes actuaciones, la Ciudad de
Buenos Aires al sancionar una ley que, como la 5966, autorizó un método de
tratamiento de los residuos domiciliarios distinto al previsto en la ley nacional
de gestión de residuos domiciliarios, no aplicó los criterios mínimos de
protección ambiental, violando lo dispuesto en el art. 41 de la CN, en virtud
del cual debió haber complementado las normas nacionales en materia de
gestión de residuos, agregando algo al estándar mínimo fijado por la política
pública nacional en la materia pero no como lo hizo, eliminando la prohibición
de la combustión de residuos sólidos urbanos en cualquiera de sus formas y
autorizando un método no adecuado como lo es la termovalorización.
Por otra parte, la normativa ambiental en cuestión, aprobada en
simple lectura tampoco tuvo en cuenta la jerarquía de tratamiento de los
residuos establecida en la Estrategia de Nacional de Gestión Integral de RSU
(ENGIRSU) implementada en todo el país desde el año 2005, que indicó la
disminución de la cantidad de residuos a disponer, sometiendo a procesos de
reuso y reciclado tantas veces como sea posible, antes de ser descartados
definitivamente y enviados a su disposición final.
Con la incorporación del método de la termovalorización con
recuperación de energía en Ley de Basura Cero, no se respetó el Principio de
Congruencia por el cual la legislación provincial y municipal referida a lo
ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la Ley
General del Ambiente (artículo 4° Ley 25675).
Considerando dicho principio, las modificaciones legislativas
introducidas por la Ley 5966 debieron ser congruentes con la Ley Nacional de
Gestión de Residuos Domiciliarios Ley 25.916, y disponer la profundización de
sistemas de reciclado -física, química, mecánica o biológica, y la reutilizacióncomo allí se establece.
Por otra parte, quedó evidenciado que no se cuentan con datos
oficiales de cuánto es el volumen de residuos reciclables que procesa la Ciudad
(auditoría 1.17.11 de la AGCBA) por lo tanto se puede percibir que no se contó
85
con fundamentos fácticos reales que motivaron la autorización legal de las
plantas de termovalorización de residuos en la Ciudad de Buenos Aires.
Además, la Ley 5966 modifica el art. 6° de la Ley 1854
estableciendo un nuevo cronograma de reducción progresiva de la disposición
final de residuos sólidos urbanos, extendiéndose los plazos de cumplimiento de
las metas a ocho años más, ello sobre la base de que las metas planteadas en
la Ley 1854 “devinieron abstractas y han quedado obsoletas” (fs. 195 vta.),
sin demostrar que se haya cumplido con el 75% de las metas, recaudo que
habilitaba la posibilidad de incorporar la valorización/combustión u otra
tecnologías (art. 54 Ley 1854)
El GCBA aquí demandado dio ejemplos generales del
funcionamiento de esta tecnología en otros países de Europa para legitimar la
incorporación de la termovalorización como técnica de tratamiento de residuos
urbanos pero no expuso datos duros y cálculos estimados de funcionamiento o
informes de impacto ambiental (art. 30 CCABA), que permitan dar cuenta de
que la termovalorización sea un método adecuado para la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.
El sistema de Cooperativas que tiene a su cargo la recolección y
separación de materiales reciclables presentes dentro de los residuos
domésticos, contemplado en la Ley 992 de la CABA, es un sistema único en el
mundo, sin perjuicio de ello, según la declaración realizada por investigadores
el 2 de mayo de 2018, la tarea de reciclar todo el material reciclable es
contrapuesto al método de incineración.
En esa línea: “en materia de valorización energética es imperioso
dejar en claro cuáles son las corrientes de residuos que podrán ser tratados
por esta tecnología. Tasas de incineración altas son incoherentes con objetivos
de reciclaje ambiciosos.” (Ver documento completo en página web:
https://www.ungs.edu.ar/wp-content/uploads/2018/05/Declaraci%C3%B3n-d
e-Investigadores-de-Universidades-Nacionales-frente-a-la-modificaci%C3%B3
n-de-la-ley-de-Basura-Cero.pdf)
A su vez, es significativa la cantidad de empleos generados por
los procesos de recuperación y reciclado frente a otros métodos de tratamiento
de RSU, se estima en 10 veces más que la combustión de residuos. Diferentes
estudios señalan que el costo de inversión de capital para la valorización
86
energética es superior a todas las demás fuentes de energía, incluyendo a la
energía solar fotovoltaica y la eólica (U.S. Energy Information Administration
–EIA- (2016): “Capital Cost Estimates for Utility Scale Electricity Generating
Plants”, Departamento de Energía de los EEUU, Washington DC.)
No surge de las constancias en autos que se haya realizado un
estudio del impacto ambiental -la Constitución CABA prevé en el artículo 30 la
obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo
emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto ambiental y
su discusión en audiencia pública.-, de acuerdo al nivel de residuos que
produce la CABA, de las emisiones atmosféricas (carga másica) propias de
esta Ciudad, ya que los límites y estándares impuestos en la Unión Europea
para sus ciudades -que fueron agregados de cumplimiento obligatorio para la
CABA por la Ley 5966-, que posee otras características, podría diferir a las
propias de la CABA.
Tampoco se pudo establecer qué tratamiento se dará a los
residuos obtenidos a partir de la termovalorización, teniendo en cuenta que los
mismos son residuos peligrosos.
Podemos sostener entonces que las modificaciones introducidas
por la Ley 5966 traen aparejada la violación del principio de progresividad y el
principio de no regresión aplicable en la protección del derecho a un ambiente
sano y equilibrado y del derecho a la salud, reconocido en la Ley 25.675 y en
los Tratados Internacionales de Derechos Humanos (Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Artículo 2.1., 5.2, 12;Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 5.2, Convención
Americana de Derechos Humanos, artículo 26 y 29; el Protocolo adicional a la
Convención Americana de Derechos Humanos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, (Protocolo de San Salvador) artículos 1 y
11)
A su vez, la Ley 5966 viola el principio de progresividad
reconocido en la Ley 25675 y en los Tratados Internacionales de Derechos
Humanos en sus dos aspectos: implica una regresión normativa al autorizar la
incineración de residuos e implementa un método de tratamiento de los
residuos que no resulta adecuado; y el segundo aspecto es que la Ley 5966
87
implica también una regresión en relación al paradigma de la Economía
Circular adoptado por la Ley 1854.
Como también se puede apreciar que la Ley 5966 viola a su vez
los principios de prevención y precaución también contenidos en las normas
nacionales e internacionales citadas, que complementan al principio de no
regresión en tanto su fin es evitar el daño ambiental y situaciones irreversibles
para el ambiente.
Por las consideraciones realizadas, corresponde declarar la
inconstitucionalidad de la Ley 5966 toda vez que con su dictado se afectan los
presupuestos mínimos en materia de protección ambiental establecidos en la
Ley General del Ambiente 25675 y Ley Nacional 25916 de Gestión de Residuos
Domiciliarios, e incorporar un método de tratamiento de residuos que implica
una regresión normativa afectado así el principio de progresividad normativa y
violando los principios de preventivos y precautorio.
4.3- Conclusión Tema 3. Afectación del Derecho a la Salud
y a un Ambiente Sano.
Siendo que como ya quedó plasmado en los puntos anteriores, la
Ley 5966, que legisla aspectos puramente ambientales, se sancionó sin
cumplir con los requisitos de la doble lectura ni de participación ciudadana, ni
se tuvieron en cuenta para su dictado los presupuestos mínimos definidos por
las leyes federales y que con dichos extremos basta para declarar su nulidad,
cabe igualmente y por las omisiones referidas, aludir al daño al ambiente y a
la salud que la incorporación de la combustión de residuos puede generar.
Debido a que la Ley 5966 se sancionó sin cumplir con los
requisitos de doble lectura y audiencia pública, con ello también los habitantes
de la CABA fueron privados de un debate amplio, participativo y técnico en
relación a si la termovalorización resulta un método adecuado para la Ciudad y
si su inclusión en el sistema de gestión de residuos domésticos puede incluir
medidas que dañen al ambiente y a la salud de los habitantes de la Ciudad de
Buenos Aires.
El alcance técnico de ese análisis, motivó que la suscripta
realizara una convocatoria a distintos organismos públicos incluso del propio
Gobierno de la Ciudad, y privados, para que en calidad de “amigos del
88
tribunal” se expidieran, con el fin de contar con información, investigaciones y
datos científicos que ilustren sobre todas las aristas de la incorporación de la
combustión de residuos y sus consecuencias al medio ambiente y a la salud,
con el objeto de enriquecer y democratizar el debate judicial, siendo que se
consideró pertinente en pos del precepto constitucional del debido proceso y el
afianzamiento de la justicia (Ricardo Carlos Köhler, “Amicus Curiae, Amigos del
Tribunal, Ed. Astrea, 2010, pág. 10).
Sin perjuicio de que la decisión de tal convocatoria fue apelada, y
se hizo lugar al recurso, se aclara que ya habían sido incorporados por
coactores informes técnicos que ilustran sobre la problemática, y también
fueron presentados dos informes que fueron tenidos en cuenta por quien
suscribe para analizar los riesgos al medio ambiente y a la salud que acarrean
la instalación de una planta de termovalorización (informes técnicos obrantes a
fs. 407/495 por la coactora Fundación Greenpeace Argentina, “Núcleo
Socio-Productivo Estratégico. Reciclado De Distintas Corrientes De Residuos.”
elaborada por la Dra. Leila Devia para el ex Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva de la Nación (fs. 407/428);Artículo elaborado por
Alejandro Boada Ortíz titulado “El Reciclaje, una Herramienta no un Concepto”
(fs. 429/453); Artículo elaborado por la Fundación Ambiente y Recursos
Naturales se encuentra glosado un informe “INCINERACIÓN DE BASURA CON
RECUPERACIÓN DE ENERGÍA, Una tecnología cara, sucia, y a contramano del
manejo sustentable de los recursos” (fs. 454/495), a fs. 651/657 por
Sherman Engineering de Suiza y a fs. 668/680 por la Academia General
de Ingeniería).
Sobre la base de tales informaciones quedaron en claro varios
puntos:
– La tecnología WtE compite con el reciclado y con la
denominada Economía Circular
– Es una tecnología cara, ya sea para generar energía como
para tratar a los RSU.
– Es una tecnología altamente dependiente de los subsidios
estatales
– La incineración de residuos destruye fuentes de trabajo.
89
– La incineración de residuos es una tecnología vieja.
– Generan emisiones contaminantes.
– La incineración de RSU genera residuos peligrosos, que
demandan un sistema de gestión y disposición especial.
– Genera emisiones de dióxido de carbono CO2 (gas de
efecto invernadero).
Todas estas cuestiones se ven agravadas por ‘la falta de
monitoreo y la débil aplicación de los estándares ambientales, llevará
necesariamente a generar problemas de salud pública’, y por la circunstancia
que la termovalorización soo reduce el volumen de los residuos, pero los
transforma además en residuos peligrosos.
El proceso de combustión de RSU en los incineradores deja dos
tipos de cenizas, por un lado, las llamadas cenizas de fondo o escorias (20 a
30% del residuo), que son aquellas que quedan en los hornos, y las cenizas
volantes que pueden quedar en los filtros (1 a 3%) y/o ser emitidas al
ambiente en el caso de las partículas más livianas o nano partículas, que no
alcanzan a ser detectadas y capturadas por los sistemas de control. A su vez,
también existen efluentes líquidos con sustancias tóxicas provenientes del
lavado de gases. Se estima entre un 2 a 5% de residuos totales provenientes
de los sistemas de control de contaminación del aire.
Asimismo, las cenizas son fuente de emisión de dioxinas, furanos
y una amplia gama de otros contaminantes orgánicos persistentes. Las cenizas
volantes y los residuos provenientes de los sistemas de control, tienen en
general concentraciones más altas de compuestos tóxicos.”
Además, el informe resalta que genera gases de efecto
invernadero.
Todos estos datos acerca de las implicancias a la salud y al
medioambiente, fueron acalladas, al no permitirse un debate amplio de toda la
ciudadanía, que permita establecer y conocer los mejores opciones disponibles
a efectos de crear una política pública para el cuidado del medio ambiente y la
salud de los habitantes.
Por otra parte, en la normativa se incluyeron reglas de la Unión
Europea pero aparentemente se hizo un recorte discrecional de las mismas ya
90
que “Para construir una planta de tratamiento se exige en Europa una
Evaluación de Impacto Ambiental. Suponemos que en Argentina es igual.
Además el estudio económico y de financiación es imprescindible para poder
tomar una decisión. Si realmente se tomará como base la normativa europea,
la tienen que conocer muy bien antes de adoptarla” (fs. 655, Sherman, el
subrayado me pertenece) .
“Antes de construir una planta de termovalorización hay que
considerar que el 50 % de la inversión está dedicada al control de emisiones a
la atmósfera para reducir o eliminar las dioxinas y furanos (filtros tipo «
scrubber » y su tratamiento posterior) así como construcción y operación de
vertederos controlados de las cenizas provenientes de este tipo de plantas”
(fs. 655, Sherman).
Normas que como ya se mencionó NO han sido tomadas en
cuenta para la modificación normativa establecida en la Ley aquí cuestionada,
ni han sido referenciadas en los informes presentados por el GCBA en su
contestación de demanda.
Por otra parte, la técnica de la termovalorización se está
abandonando en países como España dando como consecuencia que estas
plantas se ofrecen como una tecnología “segura” en países subdesarrollados
como el nuestro, con serias consecuencias al ambiente y a la salud, agravada
en países de Latinoamérica por la deficiencia de los controles gubernamentales
que el funcionamiento de estas plantas podría tener.
A diferencia de lo que ocurre en Argentina, que no hay ningún
estudio de impacto ambiental oficial ni económico acerca de la implementación
de la combustión de residuos domésticos para su incorporación y sanción en
una Ley local; en Uruguay, en el marco de la Estrategia de Resiliencia
propuesta por Montevideo, se busca realizar los estudios y evaluaciones
previstas para seleccionar el modelo de gestión y las tecnologías más
adecuadas para la gestión de residuos domiciliarios, y tomando en
consideración su rol de ciudad capital y principal centro del área metropolitana.
Se está evaluando la realización de un estudio de factibilidad técnica y
viabilidad económica para la construcción y operación de una planta de
generación de energía a partir de residuos, complementaria a las soluciones de
reciclaje, y alternativa a la disposición final en relleno sanitario.
91
Dentro de la estrategia “Montevideo Resiliente”, la Intendencia de
Montevideo, luego de un proceso participativo iniciado en 2017 realizó
un Estudio de Situación de la Gestión de Riesgo en Montevideo y Bases para el
Diseño de un Plan de Gestión Integral del Riesgo, que fue elaborado por
Raquel Lejtreger en septiembre de 2018, en el cual se tomaron en cuenta los
desastres ocurridos en Montevideo, los impactos causados por la
contaminación por plomo que cobraron fuerza en el año 2001 y el necesario
foco en los diversos aspectos relacionados en la gestión de los residuos y en la
atención a la calidad de aire, suelo, agua.
A modo de ejemplo, se mencionan las múltiples actividades que
se llevan adelante en el Servicio de Evaluación de la Calidad y Control
Ambiental (SECCA) y mencionar puntualmente el proyecto de recuperación de
áreas contaminadas para reducir los efectos negativos en la salud en la
población más vulnerable (asentamientos de la cuenca baja del Arroyo
Pantanoso), con apoyo del Banco Mundial y la Unión Europea a través de la
Alianza para la Salud y contra la Contaminación (GAHP) ejecutado en 2013 y
2014, entre otros.
Con respecto a la contaminación por plomo, “… la intoxicación por
plomo resultó de una magnitud y una extensión tal como para ser tenida en
cuenta como una de las principales amenazas para la especie. Este metal
debería ser considerado a la hora de establecer medidas de mitigación y
evaluar la prohibición del uso de municiones de plomo a lo largo y ancho de la
región” (Wiemeyer, Guillermo (2019) “Evaluación de salud en carnívoros tope
como aporte para la medicina de la conservación en Argentina: el caso del
Cóndor Andino (Vultur gryphus)”, tesis doctoral, Facultad de Cs. Veterinaria,
UBA)
La jurisprudencia de la CSJN recientemente estableció nuevos
estándares de protección en materia ambiental “…los estudios de evaluación
de impacto ambiental y su aprobación deben ser previos a la ejecución de la
obra o actividad, al tiempo que no se admite que la autorización estatal se
expida en forma condicionada. (conforme arts. 2 y 21 del decreto provincial
4977/2009 -conforme art. 84 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos-,
y arts. 11 y 12 de la ley 25.675 y Fallos: 339:201 y 340:1193).” (Corte
Suprema de la Nación Argentina fallo “Recurso de hecho deducido por la actora
92
en la causa Majul, Julio c/ Municipalidad de Pueblo General Belgrano y otros s/
acción de amparo ambiental”).
Asimismo, cuando se trata de cuestiones ambientales y los
efectos que se pueda causar en el medio ambiente el más alto tribunal señala
que no puede omitirse: “el derecho a vivir en un ambiente sano (art. 41 de la
Constitución Nacional y 22 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos) y
que el Estado garantiza la aplicación de los principios de sustentabilidad,
precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional,
progresividad y responsabilidad (art. 83 de la Constitución de la Provincia de
Entre Ríos)” (Op. cit.)
Debido a la importancia de la temática ambiental la Corte
Suprema de Justicia de la Nación señala que: “los jueces deben considerar el
principio in dubio pro natura que establece que “en caso de duda, todos los
procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de
decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y
conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos
perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos
adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios_
derivados de los mismos” (Declaración Mundial de la Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza -UICN-, Congreso Mundial de Derecho
Ambiental de la UICN, reunido en la Ciudad de Río de Janeiro en abril de
2016).” (op. cit.)
“Reconociendo que la idea de precaución es el fundamento de las
preocupaciones de todas las Partes y se halla incorporada de manera
sustancial en el presente Convenio.” (Convenio de Estocolmo sobre
Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP) de mayo de 2001, habiendo
entrado en vigor en 2004, Ley 26011)
Por todo lo expuesto, y teniendo en cuenta los datos contenidos
en los informes técnicos acerca de los potenciales riesgos a la salud y al
medioambiente que implica la tecnología de termovalorización autorizada por
la Ley 5966, considero que se debe aplicar el principio precautorio que señala
la Ley General del Ambiente “Cuando haya peligro de daño grave o
irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse
como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los
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costos, para impedir la degradación del medio ambiente” y en consecuencia,
exhortar a la Legislatura de la CABA y al GCBA a tomar en cuenta estas
opiniones técnicas y producir los informes técnicos de impacto ambiental antes
de autorizar tecnologías que como la termovalorización de residuos, que
puedan implicar daños ambientales.
La Corte Interamericana ha elaborado una Opinión Consultiva que
estipula parámetros a ser aplicados por los Estados adherentes al Pacto de
San José de Costa Rica respecto al medio ambiente. Sobre las obligaciones
que deben cumplir los Estados a dicho en el punto 125:
“ Para el cumplimiento de las obligaciones de respetar y garantizar los derechos
a la vida y a la integridad personal, en el contexto de la protección del medio
ambiente, los Estados deben cumplir con una serie de obligaciones, tanto para
daños ocurridos dentro de su territorio como para daños que traspasen sus
fronteras. En el presente acápite se examinará: (A) la obligación de prevención;
(B) el principio de precaución; (C) la obligación de cooperación, y (D) las
obligaciones procedimentales en materia de protección del medio ambiente, con
el propósito de establecer y determinar las obligaciones estatales derivados de la
interpretación sistemática de dichas normas junto con las obligaciones de
respetar y garantizar los derechos a la vida e integridad personal consagrados
en la Convención Americana.(…)” . (Corte Interamericana de Derechos Humanos
(2017)Opinión consultiva oc-23/17 de 15 de noviembre de 2017 solicitada por la
República de Colombia. Medio Ambiente y Derechos Humanos.
http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf , Pag. 53)
5.- Disculpa a las Generaciones Futuras y Acciones a tomar
en Materia Ambiental
La protección del medioambiente es hoy un tema global, que
interpela la conducta y las decisiones de las generaciones actuales, tanto a las
personas involucradas en la toma de decisiones, como también a las personas
que habitamos el planeta tierra, ya que hoy los efectos que generamos con
nuestras acciones al medioambiente trascienden todo tipo de fronteras, el
deterioro del ambiente es hoy un problema de todes, el aire contaminado
atraviesa inexorablemente a las naciones, y las emisiones de gases tóxicos de
un país caen en otro como lluvia ácida.
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La producción de gases invernadero en los países también tiene
su importancia a nivel mundial. La acumulación de estos gases contribuyen de
forma considerable al calentamiento del planeta.
Tal es el deterioro ambiental que sufrimos hoy en día que los
cambios son visibles y palpables por todes les habitantes.
Es así como un grupo de niñes liderados por Greta Thunberg, una
activista ambiental sueca de 16 años, expusieron y advirtieron a los jefes de
Estado reunidos en la Cumbre del Clima de la ONU (23 de septiembre de
2019) que “Hay gente sufriendo, gente muriendo, ecosistemas completos
están colapsando. Estamos al inicio de una extinción masiva. Y ustedes sólo
pueden hablan de dinero, de cuentos de hadas y de eternas promesas de
crecimiento económico” “Nos están fallando pero los jóvenes estamos
empezando a entender la traición. Los ojos de todas las generaciones futuras
están sobre ustedes. Y si eligen fallarnos, les digo, nunca los perdonaremos.
No dejaremos que se salgan con la suya. Aquí, ahora, es donde marcamos el
límite. El mundo está esperando. Y el cambio viene, les guste o no”, y luego
Thunberg, y otros 15 adolescentes de distintos países, entre ellos Chiara
Sacchi y Bruno Rodríguez, de la Argentina tomaron una medida concreta y
denunciaron ante el Comité para los Derechos de la Infancia del organismo
internacional que Argentina y otros cuatro países (Alemania, Francia, Brasil y
Turquía) no cumplen con las obligaciones contraídas por la Convención de los
Derechos del Niño, que por inacción, no protege a los niños del cambio
climático.
(https://www.pagina12.com.ar/220288-greta-thunberg-en-la-onu-el-cambio-v
iene-les-guste-o-no)
“Este Gobierno hace “ecologismo de brillantina”, que sobre todo se
refleja en la Ciudad de Buenos Aires, donde pone más eco-bicis mientras
habilita la incineración de basura, el ingreso de residuos tóxicos al país para
que las empresas lo usen según el acuerdo federal minero. Y encima, te lo
venden como política ambiental! Latinoamérica debe luchar contra la crisis
climática como un asunto de Derechos Humanos, porque podemos gozar de un
ambiente sano sin que las empresas multinacionales extractivistas destrocen
nuestro territorio para aumentar sus ganancias. Debemos aprender de los
pueblos originarios, que se plantan literalmente contra las topadoras. Ellos y
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todos los sectores populares que sufren en primera persona el impacto, son
quienes deben estar en los espacios de discusión para construir políticas
públicas y dar vuelta la pirámide…” sostuvo Bruno Rodriguez durante la
tercera Movilización Mundial por la Crisis Climática realizada el 28 de
septiembre de 2019
(http://www.agenciapacourondo.com.ar/sociedad/vamos-gritar-que-la-violenci
a-ambiental-empieza-en-la-villa )
Tal como se mencionan en las declaraciones de Bruno Rodriguez,
llama la atención el reciente dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia
Decreto 591/2019 (B.O. 27/08/2019), donde se habilita a la Argentina a
importar basura debilitando los controles sobre la importación de este tipo de
desechos, con el fundamento de que aquellos residuos que han pasado por
operaciones adecuadas y suficientes de tratamiento, incluyendo la
segregación, acopio y/o acondicionamiento para fines específicos, según los
criterios técnicos, dejan de ser considerados como tales y actualmente son
destinados a un proceso productivo e incluso son comercializados como
insumos, materias primas o productos, tales como los desechos de papel y
cartón, la chatarra ferrosa, la chatarra de aluminio, los desechos de material
plástico y el cascote de vidrio, entre otros.
Resulta incomprensible que el Poder Ejecutivo Nacional por
Decreto de Necesidad y Urgencia (Decreto 591/2019 (B.O. 27/08/2019),
sostenga la necesidad de importar desechos para destinarlos a procesos
productivos y para comercializar los mismos, siendo que como vimos, de
acuerdo a lo informado por el GCBA, la CABA produce suficiente basura propia,
que no sabe dónde poner, y a raíz de ello autoriza su termovalorización.
Por cierto, ese decreto olvida que el Puerto de la Ciudad de
Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad, que ejerce el control de sus
instalaciones (Art. 8 CCABA), por ello el art. 104 inciso 20 de la CCABA
establece entre las atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno, la de
administrar el puerto de la Ciudad.
Nuestro país fue denunciado por no proteger a nuestres niñes, las
generaciones futuras del cambio climático, mientras tanto la Ciudad de Buenos
Aires, en lugar de concentrar todos los esfuerzos técnicos y económicos en
realizar una estrategia de gestión de residuos domiciliarios que respeten los
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principios mínimos establecidos por las leyes federales, como el reciclado y la
reutilización aprobó un proyecto de modificación de la Ley de Basura Cero
incorporando una técnica de combustión de residuos prohibida en nuestro país
desde hace años, que contradice todos los presupuestos mínimos de
protección ambiental establecidos en leyes federales y que como se evidenció
sus efectos pueden ser altamente degradantes del ambiente y de la salud de
les habitantes de la Ciudad y sus alrededores.
Cabe citar lo sostenido por el Juez de la Corte Suprema de Justica
de la Nación en estos días acerca de la problemática ambiental a raíz de las
acciones llevadas a cabo por les jovenes a nivel mundial:
“ El problema central es que las políticas públicas no tienen en cuenta una
perspectiva de mediano y largo plazo y no están las generaciones futuras para
defenderse de las conductas actuales que los van a perjudicar en el futuro.
Por ello es tan importante dar una legitimación a las generaciones futuras en los
procesos judiciales e incorporar la visión de largo plazo en las decisiones ”
(Lorenzetti Ricardo, (29/09/2019), “El enojo y el idealismo ambiental, por
Ricardo Lorenzetti”Fuente www.perfil.com ).
Esta Ley 5966 fue aprobada por la Legislatura sin el debate
público y participativo que dicha modificación requería por tratarse de un
tema ambiental y que puede significar un cambio abrupto en la calidad del
ambiente para les habitantes de la Ciudad de Buenos Aires, que involucran
además de cuestiones económicas, también cuestiones técnicas, y por lo tanto
todas las voces debieron haber sido escuchadas en un debate amplio en torno
a la conveniencia de incorporar el método de la termovalorización, tal como lo
establece la Constitución de la CABA (art. 89 y 90 CCABA) al determinar que el
procedimiento legislativo incluya una audiencia pública.
Y además, en el transcurso del trámite exprés dado a la ley 5966
en la legislatura, ni siquiera fue remitido y tratado por la Comisión Especial de
Cambio Climático de la Legislatura CABA, teniendo en cuenta que los gases
que emiten las plantas de termovalorización, pueden influir y generar efectos
directos en la problemática del Cambio Climático tal como lo desarrollamos en
el punto 3 (Salud y Medioambiente).

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